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农村土地流转情况的调查与思考

编辑: 更新于:2014-9-22 阅读:

 ——以清水县为例

农工党甘肃省委会

    我国从土地改革、农业合作化、人民公社,到家庭联产承包责任制,不断解放和发展了农村生产力,取得了举世瞩目的成就。但作为一项制度创新,不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露出一些缺陷和不足。一是家庭经营规模小,土地零碎,既妨碍了土地的适度规模经营,又妨碍了农业的机械化生产;二是随着第二、三产业的发展,农户专业化程度日益提升,农业生产已成为许多农户的副业,这既不利于传统农业向现代农业转变,也不利于农地的可持续利用;三是农民的恋土情结给现代意义的农民离土离乡增添了新的困难;四是分散经营,使农民的组织化程度降低,现代农业科技和先进耕作技术的传播与推广变得比过去更为困难。为了克服这些缺陷和不足,实现农业的第二次飞跃,深化和完善农村土地制度,寻求建立农村集体所有、农户家庭承包经营的新型占有关系,党的十七届三中全会《决定》,从全局和战略的高度强调现有土地承包关系保持稳定并长久不变,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,并指出要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,以实现家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合,弥补家庭联产承包责任制的深层缺陷。最近我们对清水县农村土地承包经营权流转情况进行了调查,并针对存在问题进行了一些思考,提出了有关对策与建议。

    一、现状与特点

清水县是一个传统农业县,全县辖612260个行政村,总人口32.27万元,其中农业人口29.8万人,占全县总人口的923%。截止2012年底,全县农民家庭承包经营户数为63204户,承包经营耕地926万亩,人均3.1亩。截止目前全县共流转家庭承包经营耕地36635亩,其中转包2110亩、转让5115亩、互换11414亩、出租17996亩。

    近年来,随着农村劳动力外出增多和现代农业发展,土地承包经营权流转呈现出以下新特点:

    (一)流转数量和规模逐步增长。

    (二)流转对象呈多元化趋势。除农户之间流转外,一些龙头企业、农民专业合作经济组织、种养大户等规模经营主体作为受让方参与流转,并呈逐年增加趋势。总体流转趋势由农户向涉农企业方向发展。

    (三)流转范围广泛化。在地域分布上呈区域化特点,以城镇周边、示范园区、交通便利、经济条件相对较好和地多人少的乡镇为重点。由当初农户不愿耕种的撂荒地扩展到了荒地、草地、耕地等整个农用地。从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转方向发展。经营内容从种粮为主转向发展设施农业、养殖业、名优特色产业。较好地解决了农村闲散地、撂荒地和粗放经营效益低的问题,降低了农民对土地的依赖程度。

(四)流转形式多样化。目前主要以转包、转让、出租、互换等形式流转,流转期限也逐步延长。

1、转包。是在集体经济内部,承包农户将土地经营权转包给第三方,自己仍保留承包权,转入方拥有经营权的土地流转方式,特别是取消农业税后,这种方式在农村比较普遍。外出务工、个体工商户从事非农业生产而不愿放弃土地的农户大多采用这种方式。因流转对象不同可分为两种:一是亲戚朋友或邻居代耕,期限不确定或13年,都是口头协商,无偿甚至倒贴钱。二是有劳力的专业大户承包经营,少部分有书面合同,转包期限多为15年,转包费自行协商。这两种情况在清水县人均耕地多的西部山区普遍存在。

2、转让。是将农村集体经济组织的荒山、荒坡等“四荒地”经营权以公开拍卖的方式,以最高不超过50年的期限一次性转让给企业主经营的土地流转方式。

3、出租。是集体经济组织或承包农户将土地承包经营权出租给本集体经济组织外部的业主从事农业产业经营的流转方式,由业主向农户或集体支付租金。按出租对象不同可分为两种:一是单位干部职工、下岗职工、个体经营者等为拓宽增收领域,承租土地种植花卉、药材或从事养殖业等,出租面积少则几亩,多则几十亩,租金每年在400600元左右。二是由政府或企业大户连片承租土地进行规模化经营,实行市场化运作,并与村集体经济组织签订相应的土地承租协议。在清水县最具代表性的土地是清水县农业科技示范园区,由政府一次性承租红堡镇安坪村耕地480亩,以“反租倒包”形式将租来的土地转包给入驻园区的种植大户和企业发展高效农业,并给予优惠政策,由县财政对倒包土地的租金进行适度补贴。目前已成功流转11宗较大规模的土地,收到了良好的经济社会效益。

此外,互换等其他形式也在清水县存在;但农户以土地入股形式成立土地股份制合作社企业,由合作社管理土地经营的流转模式在清水县还没有出现。

    二、措施与成效

    推进农村土地承包经营权流转,实行适度规模经营是发展现代农业的客观要求,也是促进农村劳动力转移、增加农民收入的重要举措。清水县的主要措施有:

    一是开展土地承包“四到户”工作,为土地流转奠定基础落实了每个农户家庭承包合同、经营权证书、承包土地地块、面积“四到户”工作,农村土地承包档案管理工作不断健全完善。

二是健全流转服务体系。清水县成立了土地流转服务中心,18乡(镇)建立了土地流转服务所、村上建立了服务点,县级土地流转服务中心和乡镇土地流转服务站有固定服务场所,配备了专职、兼人员和必要的设备,为确保农村土地有序流转打下了坚实的基础。

三是加强土地流转规范管理。逐步建立健全以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程。清水县2012年制定了《清水县人民政府关于扶持农村土地承包经营权流转工作的实施意见》(清政发201293号),2013年制定了《清水县农村土地承包经营权流转实施办法》和《清水县农村土地承包经营权流转实施细则》。保障了土地流转的顺利推进,为规范流转,防止和降低流转风险、减少矛盾纠纷发挥了重要作用。

    四是积极培训流转主体。清水县高度重视培育权利平等、共同参与的土地供需市场主体,围绕发展农业特色优势产业,鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体发展多种形式的适度规模经营,培育和扩大土地流转需求市场,提高土地流转效益,增加农民收入,进一步促进土地合理流转。

    取得的成效:一是促进了农业规模化经营。土地流转改变了一家一户分散经营的状况,推动了土地的适度规模经营,增强了农业生产的组织化程度,加快了农业产业结构调整步伐,初步解决了“农民在巴掌大的土地上刨食吃”的问题。二是促进了农业产业化发展。通过土地流转,各类农业示范园区、种植基地、养殖小区取得土地使用权,发展土地集约化经营,优化利用了农业资源,产业结构得到了进一步调整,特色产业得到了长足发展。三是促进了农民增收。土地流转实现了供求双方的互利双赢,有效拓宽了农民的增收渠道。近年来,各地加快产业结构调整、实行规模经营,加快了土地流转步伐,特别是取消农业税,实行种粮补贴等一系列惠农补贴政策,使农户开展土地流转的积极性不断提高。四是促进了农民专业合作经济组织的发展。五是促进了农村劳动力转移。推进农村土地承包经营权合理流转,能够有效维护农民的土地承包权益,解除农民离土离乡的后顾之忧,使更多的农民从土地上解放出来,向城镇转移,向第二、三产业集中,培育了新的创业群体和劳动力大军。

    三、困难与问题

    (一)群众对土地流转有后顾之忧。在目前现有技术装备、农村劳动力非农就业渠道、农民富裕程度等条件的制约和国际金融危机的冲击下,农民对土地的依恋思想尤为突出,主要表现为多数农户对推进土地承包经营权流转存在“三怕”:一是怕土地流转后,自己没有了土地经营权,丧失了生活的最低“保障线”,因此有的农户即使举家外出务工、无力耕种,宁肯土地荒芜也不愿转包出去。二是怕土地流转政策不稳定,政府借故收回土地承包权。三是土地流转受让方怕农业投入风险大,农资价格上涨,隐性负担增加,市场前景不佳,土地增收的空间比较狭窄以及流转期限过短,不敢大规模投资开发。

    (二)农村劳动力转移就业空间小,社会保障机制体制不完善,影响了土地流转。农村劳动力出外务工主要以劳动强度大、技术含量低、工作环境差、经济收益小、城市及发达地区劳动力不愿意干的脏、累、险和稳定性差的苦力型的工种为主,要取得比经营土地更加稳定的收益难度仍然较大。农民工养老金异地转交转存、续签过户、农村养老、救助等社会保障体系不健全,大多数农民还主要依靠土地收入来解决养老问题,经营土地仍然是农民不可或缺的最基本的生活保障。

    (三)土地流转存在不规范。一是有的流转主体不合法,存在错位、越位现象,土地流转主体不是农户而是村组集体经济组织甚至是乡政府。一些乡村要求或强迫农户退出承包地统一转包转租,群众对此不满意。二是土地承包经营权流转合同不统一、不规范,且多数为随意性很大的口头协议,缺乏严肃性,容易引发纠纷。流转期限缺乏严肃性,多以一到三年为主,不利于受让方加大对土地资源的投资、开发和利用。三是个别地方借土地流转改变了农村土地集体所有权性质和农业用途。这些问题影响了土地的正常合法流转。

    (四)土地流转管理、服务机制不健全。当前土地流转许多是群众的自发性行为,还处在一个自发的、松散的、无序的小规模状态之中,缺乏约束力和规范性,政府部门在土地流转中缺少应有的管理、引导、支持和服务。一是还没有形成市场化运作的土地流转机制,缺少土地流转中介服务组织,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询门路窄,土地流转对象与范围选择余地小,往往出现“出让者找不到承包者,承包者找不到出让者”的现象。二是还没有形成鼓励土地流转的激励机制。乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力。乡镇农经机构撤并后,人员较少,职责不明,且兼职较多,无力对土地流转合同进行指导和管理。三是土地流转政策宣传不到位。地方政府在引进业主、签订合同和为业主提供必要的支持服务方面跟不上,在实施土地规模流转时,往往因为一户或几户农户由于种种原因不能签定流转合同,致使土地规模化流转难以实现,制约了规模经营的发展。

    (五)金融服务不能满足土地流转后的规模效应发挥。金融机构对农村信贷产品单一,服务手段传统落后,农村信贷资源严重不足,种养大户和农业产业化龙头企业“贷款难”、“担保难”的问题十分突出,严重影响了土地流转后规模化、集约化经营效应的发挥。

    四、对策与建议

    农村土地承包经营权流转管理和服务工作事关广大农民土地承包权益和农村基本经营制度,涉及面广,政策性强,要使这项创新机制真正落到实处,必须做好以下工作:

    一是正确认识和处理好土地流转与坚持农村基本经营制度的关系,完善农村社会保障机制,加强对土地流转法律法规的宣传。坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。只有坚定不移地坚持农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利,从根本上消除流转的后顾之忧。同样,也只有依法自愿有偿地流转土地承包经营权,建立符合农民意愿、符合法律政策规定和适应农村生产力发展要求的土地承包经营权流转制度,才能进一步巩固家庭承包经营的基础地位,进一步完善农村基本经营制度。要把二者很好地统一起来,在坚持农村基本经营制度的前提下开展农村土地承包经营权流转。把进城就业的农民纳入城镇社会保障体系,探索建立农村人口养老保险制度,扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,加大对农村社会保障的财政投入力度,促进最低生活保障体系向农村延伸,实现与城镇社保的对接,消除其后顾之忧,避免通过流转脱离土地的人员再次返乡与农民争地。对已经流转出土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。充分利用各种媒体,大力宣传党的十七届三中全会精神及有关土地流转的法律法规、土地流转增收致富的典型,做好土地流转示范,让农民了解政策,消除误解,切实解决好思想认识问题。同时,各级政府特别是各级党政领导要切实转变观念,把土地流转放在推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识,强化服务,支持引导农民提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。

    二是正确认识和处理好土地流转与发展现代农业的关系,修订土地承包经营权流转办法,制定鼓励土地流转的政策措施。土地承包经营权流转是发展规模经营和现代农业的基础。提高农业集约化水平和组织化程度,最重要的是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。发展规模经营是一个长期的过程,不能脱离实际盲目追求土地流转的速度和规模。随着土地承包期“三十年不变”到“长久不变”的根本转变,尽快修订“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”的规定,并对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业;对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营,并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖,并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。建立对种养大户和适度规模经营大户的良种补贴和农机具补贴政策扶持机制,鼓励土地向种田能人集中,逐步建立健全土地流转市场。

    三是正确认识和处理好土地流转中政府与市场的关系,加快推进农村富余劳动力转移,建立健全农村承包土地流转信息登记报告制度。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为,要明确流转的主体是农户而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。土地是否流转和以什么方式流转,都应尊重农民的意愿,由农民自己做主,任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。政府是公共服务的提供者,也是市场的监管者。没有政府管理和服务的市场最终只能是无序和混乱的,而政府干预过度,只能扭曲市场。要防止和纠正采取下指标、定任务的方式强行要求乡村组织流转农户承包地的做法。当然,对土地承包经营权流转放任自流、疏于管理,也是不正确的。应当因势利导,充分发挥市场机制的基础作用,顺应农业和农村经济发展的要求,引导而不干预,服务而不包办,放活而不放任。让农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转,促进农业生产要素优化组合,保障农民权益。大力发展农民专业合作经济组织,支持专业户、专业村的发展,推动农业产业化经营。实行优惠政策,培训农民提高就业能力,财政重点支持,加大劳务输出力度。建立城乡统一的就业制度和劳动力市场,健全劳务协作机制和信息网络,切实保障农民工的合法权益,鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。大力发展新型服务业,如餐饮娱乐、物流配送、乡村旅游服务、产品推介等,引导更多农民从土地中解放出来,特别是城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来,促进农村土地流转。将农村土地承包管理工作纳入政府职责,建立健全县、乡农村经营管理机构。县(区)人民政府要在经营管理部门建立农村土地流转信息管理服务库,每个乡(镇)建立流转服务网点,每个村建立流转信息服务点,配备专兼职人员从事土地流转信息指导服务工作,由各村土地流转服务信息员定时上报土地流转情况和流转重要情况。在搞好农村土地确权、登记、颁证的基础上,鼓励和支持土地流转中介机构开展土地流转供求登记、信息发布、政策咨询,做好土地流转的中介协调和指导鉴证手续,搞好土地流转后的跟踪服务和纠纷的依法调处,维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益

    四是正确认识和处理好土地流转中国家、承包者和经营者的利益关系,加大对土地流转所需资金的扶持力度,引导土地流转规范发展。土地承包经营权流转要依法进行,统筹协调国家粮食安全利益、承包者权益和经营者收益,不得改变土地用途,鼓励和支持流转土地发展粮食生产。一是加大银行信贷部门的贷款支持力度。对利用流转土地搞规模开发,比较效益高,优势明显的项目,要在政策和资金上积极给予扶持。二是积极向上争取专项资金。对利用流转土地搞高效农业、规模农业的要加大农业资金投放力度和优先投放资金。三是通过土地股份合作,让农户、公司、业主共同投入资金发展高效农业、特色农业,从而降低业主和农户风险,有效解决土地流转资金难的问题。按照三中全会《决定》“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策规定,尽快落实并完善土地承包“四到户”(家庭承包合同、经营权证书、承包土地地块、承包面积)工作。规范土地流转程序,土地流转必须签订规范的流转合同,实行土地流转登记备案制度,村委会备案,乡镇土地承包管理部门登记,建立健全土地承包台账。建立完善的土地流转档案,稳定和完善土地承包关系。要坚持依法、自愿、有偿流转的原则,按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序规范化、流转合同合法化”的要求,强化管理服务,建立土地流转服务体系,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。强化县(区)土地承包仲裁机构的职能,妥善处理土地流转纠纷,积极探索通过市场调节土地流转的长效机制,积极探索农民土地承包权益的有效实现形式,逐步形成土地流转的市场竞价机制,解决土地使用供求矛盾和撂荒问题,使土地流转进入有序的市场化轨道,促进土地流转健康有序发展。

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