甘肃是我国西北地区乃至全国重要的生态屏障，在全国生态安全大局中处于重要的战略地位，对维护国家生态安全发挥着不可替代的重要作用。但由于自然和人为等因素，甘肃自然条件严酷，生态环境脆弱，严重地影响了经济社会发展和人民生活水平的提高。若不采取非常规建设和保护措施，会给周边区域乃至全国生态安全造成严重威胁。甘肃的生态建设需要国家的补偿，需要周边省份和东部沿海发达地区的大力支持。因此，建议将甘肃设立为国家级生态补偿示范区，通过建立健全生态补偿机制，将甘肃生态问题上升为国家战略，在经济发展中保护生态环境，在保护生态环境中促进经济发展。

一、设立生态补偿示范区的战略意义

甘肃是国家边疆安全的战略纵深区，是经济发展的战略通道区，是生态保护的战略屏障区，也是全面建设小康社会进程中的难点区。打造甘肃生态战略平台，将甘肃建设为国家生态补偿示范区，具有极其重要的意义。

（一）是维护国家生态安全的战略需要

甘肃是我国西北地区乃至全国重要的生态屏障，在生态安全大局中处于重要的战略地位，对维护国家整体生态安全发挥着不可替代的作用。甘肃是我国唯一占有三大自然区的省份，省域内黄土高原和陇南山地属东部季风区，河西走廊和阿拉善高原属西北干旱区，甘南和祁连山地属青藏高原区，这种自然地理特性使甘肃在全国的生态环境建设中占有重要地位；甘肃地处青藏、黄土、蒙新三大高原交汇地带，位居长江、黄河上游，又是一个内陆河较为密集（石羊河、黑河、疏勒河、哈尔腾河）的省区，承担了我国主要江河源头水源保护、水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等重要生态功能，对维护国家生态环境安全发挥了决定性的作用；甘肃生态环境安全和可持续发展直接影响东部和全国的生态环境安全和社会经济的可持续发展。甘肃在水土流失、荒漠化等生态环境方面存在的问题，不仅严重制约了全省的经济发展和社会进步，也给黄河、长江的中下游地区留下了一系列生态经济隐患，已经直接影响到了整个国家的生态安全，演化前景令人担忧。因此，如何在科学发展观指导下，以建设生态补偿示范区为契机，结合甘肃实际，大规模地治理水土流失和荒漠化，整治国土，协调人口和资源环境的关系，改善生存与发展的基本条件，实施可持续发展战略，不仅是甘肃经济社会生态协调发展的当务之急，也是维护国家生态安全的重要战略举措。

（二）是维护边疆稳定、促进西部经济社会可持续发展的战略选择

在国家总体发展战略方面，甘肃地处我国东中部地区与西部地区的结合部，是内陆通往西部几乎所有省区和周边国家特别是中亚国家的咽喉，是西部最重要的交通物流枢纽和文化交流要道，具有承东启西、南拓北展的区位优势，是中东部联接西北、西南的枢纽，又是进入西北少数民族地区和青藏民族地区及边疆地带的必经之路，是联接祖国内陆与西部边疆的战略要地，是维护祖国统一、领土完整和主权安全的战略纵深区。在全球经济一体化及区域经济互补化的宏观态势下，甘肃承载着联通西部、建设西部、发展西部、维护西部稳定的重大战略任务。从经济社会可持续发展方面，甘肃不仅是我国西部重要的能源、原材料基地和生产加工基地，也是我国重要的核工业、军事工业和航空航天基地，还是西部主要粮油和农畜产品生产基地。通过打造甘肃生态战略平台，将甘肃建设为国家生态补偿示范区，探求适合区域生态特点的新型经济社会发展模式，对保持西部地区的繁荣昌盛具有重要的现实意义。

（三）是推动甘肃产业结构调整、促进经济社会又好又快发展的战略举措

甘肃自然条件严酷，生态环境恶劣，水资源严重匮乏，传统农业发展相对缓慢；虽然有良好的工业基础，但产业结构不尽合理，企业发展过程中高投入、高消耗、高污染、低效率的现状仍未得到彻底的改变；由于受自然条件、区域位置、基础设施、产业结构、所有制结构以及人文背景等各种条件的制约和影响，甘肃与东部地区的差距在逐步加大，在全国区域经济发展中的位次不断后移。甘肃的多项经济指标和社会发育程度在全国后列，可以说是全国全面建设小康社会的谷底，没有甘肃的小康，就没有西部的小康，也就没有全国全面建设小康社会的最终成功。因此，应该从完成全面建设小康社会历史任务的角度，从国家战略层面研究和解决甘肃的发展问题。随着西部大开发战略的实施，特别是“十二五”以来，国家和省上采取有力措施，加大了生态建设和环境保护力度，局部地区生态环境恶化的趋势得到控制，但生态环境总体上恶化的趋势仍未得到扭转，生态建设和环境保护的任务还十分艰巨。主要表现在：生态环境脆弱，生态系统退化，生物多样性锐减，生态安全面临威胁；水资源时空分布不均，水资源短缺长期存在并成为制约经济社会发展的根本性因素；土壤侵蚀现象严重，水土流失面积扩大，土地荒漠化日益扩展；土地盐渍化日益加重，土地质量和生产力下降；污染物排放总量大，环境恶化的趋势尚未得到有效控制，一些传统的环境“老大难”问题未能解决；资源过度利用和资源持续供给能力下降，严重影响了经济的持续健康快速发展。“十二五”时期，是甘肃加快实现总体小康目标并向全面建设小康社会目标迈进的关键时期，是加快工业化、城镇化进程的重要时期。加强生态建设和环境保护、发展循环经济、建设资源节约型社会，是坚持可持续发展、实现人与自然和谐统一的需要，也是保证经济发展和社会进步的需要。

（四）是彻底破解西部发展瓶颈、有效解决生态环境问题的突破口

生态问题是西部各省在经济社会发展中面临的最为严重的问题之一，是制约西部发展的严重障碍。在生态环境保护与建设方面，示范区内的祁连山脉是我国西部重要的高原生态屏障，是河西地区三大内陆河的水源涵养区、水源补给区，生态地位十分重要。示范区内还分布着祁连山生态保护区，雅丹地质地貌保护区，荒漠湿地保护区，荒漠草原保护区，野骆驼、野驴等野生动物和野生植物保护区等各类国家级、省级自然保护区22个，古代文明遗址和重点文物保护区单位29个。在国家新编制的主体功能区规划中，示范区的大部分区域均被列为禁止开发和限制开发的范围。因此，设立以生态补偿为核心内容的示范区，加大生态保护与建设力度，有利于在该区域建立生态保护和环境治理的长效机制，有利于全面探索生态保护与人类发展，经济建设与社会长远发展这一新型命题。

（五）是全面探索建立健全西部生态保护和环境治理长效机制的有效途径

西部占全国陆地总面积的近2/3，地域广阔，地形地貌复杂，生态环境脆弱，沙漠面积占全国总面积的90%以上，进行生态环境建设，任务极其艰巨。根据中央西部大开发战略的总体部署，在推进西部大开发中，选择若干个代价小、潜力大，有一定典型性，又容易启动和见效的地区作为全国生态建设试验区，进行科学规划，重点建设，早见成效，以树立典型，探索经验，使其成为带动整个西部大开发的突破口，试验区意义十分重大。因此，设立国家级生态补偿示范区，有利于在该区域建立生态保护和环境治理的长效机制，有利于全面探索生态保护与人类发展，经济建设与社会长远发展这一新型命题。在经验探索和宏观指导方面，通过打造甘肃生态战略平台，将甘肃建设为国家生态屏障建设保护与补偿试验区，对科学指导全国同类地区保护和改善生态环境，合理开发利用国土资源，推进经济发展方式转变，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、设立生态补偿示范区的基本构想

设立生态补偿示范区，就要坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制。逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个补偿区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

（一）生态补偿领域

根据国家生态建设与保护的相关政策与主体功能区划，生态补偿示范区重点在以下四个领域开展：一是自然保护区的生态补偿，主要是通过理顺和拓宽自然保护区的投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平，并合理引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。二是重要生态功能区的生态补偿，主要围绕协调重要生态功能区的管理与投入机制，建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度，并且开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。三是矿产资源开发的生态补偿，主要是通过落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到“不欠新账、多还旧账”，能够对矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况进行科学评价，从而研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。四是流域水环境保护的生态补偿，通过对全省各地的出界水质进行测量，确保各河流断面出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；积极搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。

（二）生态补偿的区域布局

 按照甘肃省“三屏四区”生态安全战略格局，在建立甘肃国家级生态补偿示范区内，重点建设四个示范分区，即：黄河中上游生态补偿示范分区、长江上游生态补偿示范分区、河西内陆河生态补偿示范分区和黄土高原丘陵沟壑生态补偿示范分区。在整个示范区内重点建设以下十个生态补偿实验区：甘南黄河重要水源补给生态补偿实验区、“两江一水”流域水土保持与生物多样性保护生态补偿实验区、祁连山冰川与水源涵养生态补偿实验区、敦煌生态环境和文化遗产保护生态补偿实验区、北山荒漠自然保护区生态补偿实验区、石羊河流域生态补偿实验区、黑河流域生态补偿实验区、疏勒河流域生态补偿实验区、黄土高原水土流失与保护生态补偿实验区、兰州-白银核心经济区生态补偿实验区。

（三）生态补偿的基本类型

在生态补偿示范区内，生态补偿主要采取以下两种类型：政府补偿和市场补偿。其中，政府补偿主要采取财政转移支付、生态补偿专项基金、重大生态建设项目补偿、生态特色产业补偿；市场补偿主要采取生态补偿费、生态补偿税、排污费、资源费、环境税、排污权交易、水权交易等手段。

（四）生态补偿标准的确定

在生态补偿示范区范围内，根据不同示范分区及各大生态补偿实验区生态功能及经济社会发展实际，可分别采用以下三种方法确定生态补偿标准:一是基于生态系统服务价值，也就是使用者支付生态系统服务价值的方式来评估确定补偿标准；二是通过支付产权主体环境经济行为的机会成本和保护成本确定补偿标准；三是基于支付意愿或受偿意愿确定补偿标准，也就是通过直接询问居民的支付意愿和受偿意愿，确定生态补偿标准。

 (五)生态补偿的方式

生态补偿的方式一般分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。针对不同区域和类型可以采取不同的补偿方式，或者联合采用几种方式，以实现最优的补偿效果。省政府通过制定相关的法律、法规及政策，保证补偿资金来源并补偿到位，实现生态补偿对生态建设和保护可持续发展的支持作用。

三、设立生态补偿示范区的政策建议

（一）加紧制定和颁布《甘肃生态补偿实施条例》

加强生态保护和生态补偿的立法工作，从法规层次在坚持自然资源国家和集体所有的前提下，对各级政府、企业、个人在自然资源使用权、管理权及生态建设和保护方面的责任、义务予以清晰、明确的界定，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对示范区的生态环境建设做出科学、系统的安排，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。

（二）积极推行“绿色GDP”核算制度和体系

将环境要素纳入国民经济核算体系,并纳入对生态重点功能区和生态脆弱区域的政府及干部考核范围。绿色GDP为核心的考核体系至少应该遵循以下五个原则：一是既要体现宏观性,又要有可操作性；二是既要吸收国际上有关发展的最新研究成果,又要有中国特色、西部特色和甘肃地方特色；三是既要做到宽领域涵盖,也要做到简明精炼；四是指标体系所涵盖的时限既要考虑本世纪中叶全省基本实现现代化,更要考虑本世纪头20年全面建成小康社会；五是既要使指标体系相对稳定,又要形成“动态管理”的修订机制,可根据经济社会发展的实际情况修订指标体系。

（三）加快建立“生态环境财政”

把生态环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。积极争取国家设立甘肃生态补偿示范区专项资金，在省级和地方政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重重要生态功能区、水系源头地区、生态脆弱区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村燃能问题。

（四）在生态补偿示范区内开征“生态补偿税”

完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

（五）建立健全生态补偿投融资体制

建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制。既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。

（六）积极探索市场化生态补偿模式

引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

（七）建立健全生态补偿运行机制

应理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的加快建立。要积极借鉴国内外在生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新，健全政策法规，完善管理体制，拓宽资金渠道，在实践中不断完善生态补偿机制。

撰稿人：吕文广