明天我们如何养老
编辑： 更新于：2013-2-21 阅读：
第六次人口普查的结果显示，全国60岁以上老人已达1.78亿，并正以每年超过3%以上的速度递增，是同期人口增速的五倍多，2015年全国老年人口将达到2.21亿，约占到总人口的16%。作为西部不发达省份的甘肃，2010年底，全省60岁以上老年人口315万人，占常住人口的12.32%，到2015年全省60岁及以上老年人预计将达到365万人，占全省人口的13.69%。“十二五”时期，将是人口老龄化、高龄化、空巢化进程加快的时期，我省人口老龄化具有来势猛、增长快、“未富先老”等特点，又存在家庭结构日趋小型化，传统家庭养老功能逐渐弱化，“空巢老人”、高龄和失能老人不断增多，要求提供社会服务的需求日益增加。目前以及未来的老年人赡养问题都十分突出，能否找到好的解决途径，直接关系到老年人的生活质量乃至生命质量。传统的养老模式有三种，机构养老、社区养老、家庭养老，还有目前得到广泛认可的社区居家养老，我将分别从这几种养老模式出发，结合我们在实地调研中了解到的情况，来发现各种养老模式所存在的问题，并找到解决对策。
一、机构养老模式的现状与困境
机构养老是指政府或者私人成立专门的养老机构来照顾老年人。与社区养老和家庭养老相比，机构养老投入大，回收周期长。2011年，全国各类养老服务机构40868个，拥有床位数353.2万张，每千名老人拥有床位17张，远低于发达国家5%-7%的标准，也低于发展中国家2%-5%的标准。我省老年人服务机构比5年前翻了一番多，床位数由9758张增加到3.2万张，目前每千名老年人拥有社会福利服务养老床位9.8张。我省计划在“十二五”期间，各类养老机构共新增床位8.78万张，全省每千名老人平均拥有养老床位达到30张。
政府兴办的养老机构分为两种，一是带有慈善性质，如专门针对三无老人的敬老院、福利院。二是社会性质的养老院，如老年公寓。一般老人即可入住，由于有经济上有政府支撑、补贴，与民营养老机构相比，收费低，门槛高，一床难求。政府经营养老院有利有弊，总体上来说，对于慈善性质的养老院，由政府来经营，更能保障入住老年人的权益，利大于弊；而对于社会性质的养老院，政府经营则有成本大，效率低的问题。以本省的甘肃省老年公寓和兰州市老年公寓为例，二者都是公立养老机构，但运营模式有很大差别。甘肃省老年公寓可入住老人60多位，政府每年负担5位事业编工作人员工资，暖气费由政府补贴，装修维修费额外申请，其余自负盈亏，基本按市场模式运作；兰州市老年公寓可入住老人80多位，20多个事业编的工作人员，所有费用由政府负担，向老人收取的费用再上缴财政，完全按事业单位模式运作，在编的工作人员只做管理工作和简单的卫生清洁工作，其他人员则向社会招聘。二者对比，每张床位的成本、效益差别可想而知。
民办养老机构自上个世纪90年代就已出现，目前的普遍状况是发展不尽如人意，只占全国所有养老机构的两成左右。经过对兰州市若干家民办养老机构的走访，笔者发现，经营相对较好的几家无一例外是投资者有雄厚的经济实力，自己建造养老院，没有房租压力，如若除去养老院建造成本，几乎没有利润空间，有经营者认为自己对这份面向夕阳人群的产业判断过于乐观，戏称建造养老院的最大意义在于等待拆迁，获得高额赔偿后改行。而依靠租房来兴办的养老院其运营更是困难重重，普遍面临入住率低，成本高，亏本经营、资金短缺、优惠政策缺失等问题。兰州的民营养老院最大规模可以容纳300多人，最小可以容纳十几人，环境、设施、服务也有天壤之别。入住养老院的老人，有的是为了自己照顾自己，不给子女添麻烦；有的是因为没有房子，没地方可去；有的是将房子出租，租金用来养老；也有的是生活不能自理，没人照顾；也个别高寿老人，其子女年龄也大，只好将老人送到养老院。老年人入住养老院的费用来源一般是两种，自己的退休金或者子女负担。
民营养老院与公立养老院相比，几乎没有政府补贴，房租、人员工资分别占到总成本的30%和50%，从国家到省上，好多政策法规中都明确规定民营养老院的水电费应该享受居民用水用电的优惠政策，但由于缺乏具体的操作细则，在我省很难实现。冬季的采暖，还有老人发生意外所引发的纠纷赔偿，这一切都让民营养老院的经营举步维艰。对民营养老院来说，高昂的运营成本决定了高昂的收费标准，同等条件下的收费几乎是公立养老院的两倍。与公立养老院动辄几百人排队等候的盛况相比，民营养老院要达60%的入住率都相当困难，而60%的入住率为盈亏平衡点。民营养老院无法与公立养老院正常竞争不说，还要为其拾遗补缺，本应该由政府解决高风险失能老人的养老问题，现在则刚好相反，政府养老院不接收失能老人，而民营养老院则来担任失能老人照料责任，但又显得能力不足。
目前，几乎所有的养老院都面临人员流动性大，人手不足，招不来护工的难题，主要是由于工资低，工作辛苦，社会声望不高，很难吸引专业学习护理的工作人员，有些护理人员年龄大、文化程度低、无相关职业技能，甚至不会说普通话，不能保证和老人做到有效沟通。从业人员的素质直接影响到服务质量，使得原本经营不善的养老院进入恶性循环。我国养老至少需要1000万护理人员，但从事养老行业的只有22万人，其中真正持证上岗的仅2万人。我省计划到2015年，为老服务人员持证上岗率力争达到85%以上。自2009年甘肃省老年福利服务协会成立以来，加入该协会的养老机构的护理员培训率达到80%以上，协会为护理员举办理论测试和操作技能测试，测试通过的护理员可以获得省人社厅颁发的护理员职业资格证书，做到持证上岗，但是要在全省范围内实现85%的持证上岗率依旧任重而道远。面对时时袭来的拆迁风暴，前期的投入付诸东流，老人的流失，新建的资金压力，赔偿款的拖延，鲜有几家民营养老院能经得起这般“洗礼”。当民营企业家对养老领域失去信心，缺乏民间资本对这一领域的有效补充，政府依靠财政来实现“十二五”规划中每千人30张床位的目标就显得困难重重。
二、社区养老模式的现状与困境
社区养老是指老人住在家里，由家人照顾，社区提供一些诸如日间照料、理疗康复、送餐清洁等生活服务。社区养老在我国的养老体系中是一个承上启下的环节，有其独特的服务内容，社区养老主要解决半失能老人、全失能老人的生活问题，提供专业照顾、康复护理服务。未来，社区养老将解决7%的老年人的养老问题，通过社区日间照料中心、社区养老服务中心、托老所来提供日间照料、短期寄养功能，同时也为居家养老的群体提供一些上门服务。社区养老的作用不可替代，但其发展中存在不少问题。在中国，无论是大城市，还是小县城，社区所能提供的服务都非常有限，社会并不能像关爱儿童一样去关爱老人，绝大多数社区也不能像设立托儿所、幼儿园一样设立老年人日间照料中心。截止2010年底，全国共建成带有日间照料功能的养老机构1.2万个，留宿床位1.2万张，日间床位4.7万张，与1.78亿的老年人口相比，完全是杯水车薪。
在甘肃，社区养老服务才刚刚起步，社区养老服务中心的发展困难重重，以兰州市城关区情暖夕阳日间照料中心为例，该中心占地500平米，设有6个活动室2个中心，每天可容纳200人在此开展各种文体、娱乐、康复护理、学习等活动，为入院老人提供健康管理、精神文化娱乐、日常生活照料等服务。笔者前去实地了解这唯一的社区养老中心时，由于暖气故障，室内温度也很低，中心只有几位虚拟养老院在老人在用午餐，还有四位每周来一次的老人在打牌。每位老人3元的服务费相对于每月3万的房租，1万多的人工，3000多的水电费，中心只能是在情暖夕阳公寓的支撑下亏本维持，作为公寓的宣传基地，同时也是院长
社区养老服务中心的发展在我省之所以如此艰难，主要有以下三个方面的原因：一是我省老年人收入普遍偏低，收费上不去，而社区养老成本偏高，民营机构无法提供持续服务，需要政府注入大量资金；二是场所问题，居住区建设、房地产开发速度较快，对于寸土寸金的城市来说，开发商并没有按照国家的要求来留出专门针对老年人的用地；三是对老年人权益保障，从政府到企业到社会大众，对如何让老年人更好生活的认识完全不够。
三、家庭养老模式的现状与困境
家庭养老是指老人在家安度晚年，由子女来照顾生活起居的养老方式。家庭养老在中国是最基本的养老模式，养儿防老是国人的传统，父母由成年子女、特别是由儿子赡养，这不仅是对传统文化的继承,也是制度的安排，《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定:“老年人养老主要依靠家庭,家庭成员应当关心和照料老年人”。 但这一规定在《中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案）》中被修改为“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当关心和照料老年人”。从“主要依靠家庭”到“以居家为基础”这一更改中，我们可以看出传统的家庭养老功能明显弱化。
20世纪七八十年代出生的独生子女一代已到婚育年龄，很多家庭将面临两个年轻人赡养四位老人的压力，未来十年，“
四、社区居家养老模式的现状与困境
社区养老功能的发挥依赖于社区服务功能的进一步发展成熟，传统的家庭养老已然无法化解即将出现的巨大的养老危机，一种新的模式——社区居家养老模式的出现与发展成为大势所趋。社区居家养老是指老人居住在家中，享受社区为其提供的生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式服务的一种社会化养老形式。社区居家养老是在传统的家庭养老和社会化的机构养老已经不能满足老年人日益增长的养老需求的形势下，作为一种全新养老模式，将居家和社会化服务有机结合起来，既能满足老年人日益膨胀的养老需求，又能解决传统文化与现实生活中家庭对老年人照顾压力增大之间的矛盾，为解决养老问题提供了一种行之有效的办法，因此自2008年便在全国范围内开始推广。
在我省，社区居家养老工作的全面开展仍受到资金、人员、场地、服务水平等因素制约，社区没有普遍建立为老服务热线，社区养老福利服务设施还比较匮乏，严重制约了老年人日托照料、送餐等居家养老服务项目的开展。此外，居家养老服务中心的角色、功能有待于进一步明确。我省计划在“十二五”期间，在全省城市社区，建设600个规模不少于200平方米的居家养老服务中心，为空巢、高龄老年人提供各种服务。积极创造条件，逐步开展农村居家养老服务，努力实现城乡老龄公共服务均等化。力争2015基本建立县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级服务网络，使90%的老年人得到社区居家养老服务。
兰州市场关区的“虚拟养老院”是社区居家养老这一新的养老方式在现实运用中的成功典范。2009年兰州市城关区考察团经过对苏州市沧浪区“邻里情虚拟养老院”考察学习，在兰州市建设了西北第一家虚拟养老院，通过政府搭建信息平台，政府向企业购买服务的形式，为加入虚拟养老院的老人提供无偿、低偿服务。老人通过电话向虚拟养老院申请诸如用餐、保洁、维修、陪同就医等服务，再由虚拟养老院通过信息平台向下游合作企业发出指令，企业收到工单后派工作人员上门服务。之后养老院还会电话回访，以督促企业保证服务质量。虚拟养老院克服了传统养老方式的诸多问题，因其独特优势而得到广泛认可，在满足老人居家养老愿望的同时，又可以提供专业优质的服务，无疑成为最经济、最便捷、最现实的养老模式，堪称政府破解养老难题的一把金钥匙。
但是，这种正处于探索阶段的新模式也已显现出一些亟待解决的问题：首先，政府经营成本大、效率低。城关区虚拟养老院由政府创办、政府经营，每年财政投入一千多万，如此大的运作成本使得这一新模式的推广受到限制。其次，由于工作人员有限、监管制度尚在完善阶段，虚拟养老院对于下游合作企业的监管难度大，使得企业所提供的服务质量层次不齐。最后，由于受到从业人员素质、工资水平、法律保障等方面条件的限制，虚拟养老院给提供给老人的服务种类有限，不能完全满足市场需要。
五、针对各种养老模式所存在问题的政策建议
机构养老成本巨大，社区养老处于起步阶段，家庭养老面临421结构的严峻考验，社区居家养老这一新模式尚处于探索阶段，无论哪种养老模式，都不能单独解决甘肃的养老难题。面对汹涌袭来的老龄化浪潮，我们将何去何存？
要破解养老难题，要求社会必须构建一个以民办福利机构为重点、公办福利机构为补充、社区服务机构为依托、居家养老服务为基础的普惠型社会福利体系，而这一体系的构建，每种养老模式作用的充分发挥，需要太多的社会资源，光靠政府是难以实现的，我们要坚持“政府主导、政策扶持，社会参与、市场推动”这一基本原则，发挥好政府主导作用，用政策这一指挥棒让社会和市场力量发挥出令人惊奇的作用。
对于养老服务业发展中存在的诸多问题，我省早已配合国家出台了多项政策法规，从《甘肃省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》到《关于加强新时期老年人优待服务工作的意见》、《关于做好居家养老服务工作的意见》，直至新出台的《甘肃省老龄事业发展“十二五”规划》，其中，对于养老机构在资金扶持、土地使用、税收优惠、人才培养等方面都有明确的优惠政策，但是，正是由于只有法规政策，没有明确的、可操作性的扶持措施、实施细则，致使多年来，好多优惠政策只能是一纸空谈，很难落实，因此，建议甘肃尽快出台一部《关于深化完善社会养老服务体系建设的实施意见》，以配合“养老十二五规划”。实施意见以“十二五规划”中提出的内容为目标任务，拿出具体的扶持措施、实施细则和考核标准，并能针对每项优惠与劳动和社会保障、人事、民政、司法、财政、卫生、城市规划建设、土地、工商、公安、广播电视等行政管理部门达成共识、联合行文，将优惠政策真正贯彻落实下来，实施意见主要应该包括以下方面的内容：
（一）建设用地优先安排，项目优先审批
各地应当根据城乡建设总体规划和养老服务设施建设规划，将老年服务设施建设用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划并予以优先安排，切实保障老年服务设施建设合理用地需求。按照有关规定，养老机构建设应当采取划拨方式供地的，一律划拨供地；应当采取有偿方式供地的，可采取“双向竞价”、“综合评标”等多种方式合理控制地价，切实降低建设成本。对符合城市规划的新办养老服务机构，规划、发改部门应依法优先核准、备案、审批、立项。乡镇、村公益性养老服务机构建设用地经依法批准可使用集体所有土地，由公共财政投入且闲置的房产等公共设施，经财政、国有资产管理部门批准可按政策规定改造为养老服务机构设施，鼓励社会力量将闲置厂房、民用服务设施按政策规定改建成养老服务机构设施。
（二）建立养老服务社会化运作机制
积极探索“公办民营”和“民办公助”路子。社会力量可以合资、入股、购买和租赁等方式参与国有养老服务设施的经营。对于政府、集体办的福利院、敬老院、老年公寓等养老机构，开展经营主体改革试点，逐步实现“管办分离”。可采取养老机构房屋产权和使用性质不变、内部设备公开转让实行经营主体转制，由社会组织或个人负责经营；也可以采取由社会组织或个人租赁、承包经营等形式，实行市场化运作。建立“民办公助”机制，政府对社会力量兴办养老服务机构实施资助政策，如政府帮助企业承担部分房屋租金，以降低企业经营成本，鼓励、扶持社会力量投资发展养老服务事业。对采取多种所有制形式创办的养老服务机构，有关部门要明确其产权关系，防止发生产权纠纷。
（三）政府资金扶持政策
政府财政部门对养老服务机构实行资金扶持，福利彩票公益金、体育彩票公益金也要确定一定比例用于支持养老服务机构，主要包括四部分：一是建设补助。对于新建50张以上床位的养老服务机构，将按每张床位5000 元的标准给予一次性建设补助，改扩建及租赁用房5年（含）以上将给予每张床位3000元的建设补助。二是运营补贴。根据养老服务机构每年实际接收入住的本市户籍老人数量，给予运营补贴，具体标准为：自理类每人每月50元，介助类每人每月100元，介护类每人每月120元。三是对新改扩建的规模在300平米以上、床位20张以上的社区老年人日间照料中心，将给予不低于30万的一次性建设补助；对正常经营达到一定规模的社区老年人日间照料中心，每年给予4万元的运营补助。四是对60 岁以上生活不能自理或半自理的城镇“三无”老人、城镇低保家庭中生活不能自理的老人和“三老”优抚对象实行政府购买服务，每月为每户提供政府购买服务一般不少于30小时。
（四）减免养老服务机构有关税费
按国家现行有关税收政策，对经民政、财政、税务部门审查认定的福利性、非营利性养老服务机构提供公益性养老服务取得的收入免征营业税；暂免征收自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。企业和个人向养老服务机构捐赠，按照现行税收法律法规和相关政策规定比例在企业所得税和个人所得税税前扣除。政府主办和特许经营的供水、供气、通信、有线电视等经营单位，应为养老服务机构提供优质服务和收费优惠，其中用水、用气等与居民用户实行同质同价，用电按当地最优惠的价格收费。免收有线电视开户费、城区普通宽带一次性连接费，通信费、收视费按当地最优惠价格收费。各类养老服务机构在申请消防、卫生防疫部门验审相关设施设备时，有关费用予以优惠，并优先验审。机构内的生活垃圾、粪便清运和排污等费用有关部门应免收并免收市政公用设施建设费。
（五）建立对养老服务机构运营的监管机制
各级民政部门要按照属地化监管的原则，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，依据民政部下发的老年人建筑设计规范、老年人社会福利机构基本规范、养老护理员国家职业标准制定出台星级评定、资格认证、年度检验等各项标准和管理制度，做到管理有办法，检查监督有标准。建立健全居家养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系，强化对本地区养老服务机构的服务范围、服务质量及服务费用收支情况的日常监督和年度检查。严禁以办养老机构为名从事房地产开发和与养老服务无关的其他业务；严禁改变机构的养老服务性质。违反上述规定的，收回补助资金，由有关部门视情予以警告、罚款、撤销养老服务机构登记证书等处罚，并向社会公布。
（六）加强养老服务从业人员职业技能培训
加快养老服务人才队伍建设，推进养老服务人员专业化。大力发展养老护理职业教育，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。将养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，由人力资源和社会保障部门按照职业标准组织开展养老护理、家政服务等相关职业的技能培训，制定从业人员职业技术等级评定制度，推行从业人员职业资格认证和持证上岗制度。对在养老服务机构从事养老护理工作的“
（七）符合条件的养老服务机构优先纳入医保定点范围
支持在养老机构内设置或合作设立医疗机构，养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构资格条件的，可优先获得审批资格，纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。养老服务机构所办医疗机构纳入城镇职工基本医疗保险定点范围后，其收养人员中的基本医疗保险参保人员，在医疗机构就医所发生的医疗费用，按基本医疗保险有关规定支付。
（八）优化金融服务和保险服务
金融机构要扶持养老服务业发展，在符合市场原则的前提下，对养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利及优惠利率。对经论证前景好、规模大的养老服务机构建设项目，财政部门要给予适当的贷款贴息。依法明确和规范养老服务机构与服务对象的权利与义务，鼓励商业保险企业为养老机构建立意外责任险，建立风险分担机制，降低养老服务机构运营风险。鼓励、引导商业保险企业积极开展适合老年人的业务，如老年人意外伤害保险业务和长期护理保险业务。
调研组：李晓霞 申海凤
撰稿人：申海凤
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