2012年11月，农工党甘肃省委员会组织专题调研组赴甘肃省农牧厅和张掖市、肃南裕固族自治县，采取实地察看、座谈讨论、听取汇报等多种方式，对我省草原生态保护情况进行了调查研究，现将有关情况报告如下。

一、甘肃草原的基本概况

甘肃属西部内陆省份，位于黄河上游，地处黄土高原，全省天然草原面积2.68亿亩，其中可利用面积2.41亿亩，草原面积位居全国第六。天然草原共有14个类型，主要分布在青藏高原区、西部荒漠区和黄土高原区等三大区域。草原区域不仅是全省少数民族聚居地区和甘肃传统的畜牧业生产基地，也是长江、黄河和许多内陆河的发源地，是涵养水源、保持水土和防风固沙的重要生态屏障。在维系黄河水源涵养、补给，防止水土流失，维护整个流域生态安全方面具有不可替代的生态调节功能。

二、甘肃省草原生态保护的基本成效

近年来，在各级草原部门的共同努力下，草原生态保护建设取得了较显著的成效：全省草原监督管理体系已初步形成，技术服务工作得到加强，草原灾害防控能力进一步提高，未发生大的草原火灾和违法征占用草原案件，退牧还草工程建设任务顺利完成，草原生态保护补助奖励政策全面启动实施。

（一）草原制度和监管体系建设不断加强

近年来，各地认真贯彻执行《草原法》和《甘肃省草原条例》，细化和完善了一系列制度和措施，草原法律法规逐步完善。我省在全国率先出台了《草原植被恢复费收费标准》和《甘肃省草原植被恢复费征收使用管理办法》，为其他省区提供了示范，为国家制定草原保护相关法规提供了参考依据。《甘肃省草原防火办法》、《甘肃省草畜平衡管理办法》和《甘肃省草原禁牧管理办法》也都已颁布实施。同时，进一步加强草原监督体系建设，目前全省已成立省、市、县三级草原监理站（所）63个，其中单独设立的有7个，共有草原监理专兼职人员600多人，聘用村级草原管护员16400多人，初步形成了省、市、县三级草原监督管理体系。

（二）退牧还草工程建设取得显著成果

近年来，国家先后在我省的19个县安排退牧还草工程建设任务9755万亩，其中，禁牧围栏3675万亩，休牧围栏5875万亩，划区轮牧围栏205万亩。补播改良面积2360万亩，总投资24亿元。在各级政府的高度重视和农牧部门的共同努力下，我省退牧还草工程进展总体顺利，取得了阶段性成效。

（三）草原补奖政策各项落实工作成效明显

一是加快基本草原划定。截至2012年10月底，全省共划定基本草原2.61亿亩，占草原总面积的97.4%。二是规范和完善草原承包。截至2012年10月底，全省落实草原承包面积2.35亿亩，占可利用草原面积的97.5%。三是加强基础数据核实管理。截至2012年10月底，全省审核录入农牧户基本信息285.7万户，占总户数的95.2%。四是强力落实禁牧和草畜平衡制度。截至2012年10月底，全省划定禁牧草原面积1亿亩，占计划面积的100%；禁牧草原定位上图面积9808.6万亩，占禁牧面积的98%。划定草畜平衡草原面积1.41亿亩，占计划面积的100%；完成减畜任务89.598万羊单位，占年度减畜任务的99.2%；草畜平衡定位上图面积13733.5万亩，占草畜平衡面积的98%。五是合理使用牧草良种补贴。截至2012年10月底，全省核定牧草良种直补面积1438万亩，占计划任务的100%；完成牧草良种统筹项目管理更新改造面积154.8万亩，占计划任务的100%。六是加快补奖资金兑现进度。截至2012年10月底，全省已兑现补奖资金112732.5万元，占总资金的98.6%。

（四）草产业发展势头强劲

近年来，结合草原生态保护补助奖励政策牧草良种补贴资金的落实，各地抢抓政策机遇，大力发展人工种草，努力推进草产品加工，成效明显。一是进一步加大政策扶持力度。二是人工种草面积稳步增长。三是全力做好高产优质苜蓿示范项目建设工作。四是草产品加工能力不断提升。五是牧草种子基地化、专业化、标准化生产格局初步形成。六是积极推进秸秆饲料化工作。

（五）草原灾害防控工作成效显著

一是加强草原鼠虫害防治力度。近年来，我们充分利用中央草原鼠虫害防治补助资金和省级草原保护建设经费，综合运用生物防治、化学防治和牧鸡灭蝗等技术措施，依托全省13个鼠虫害重点测报站，在草原鼠虫害重点发生的30个县（市、区）进行鼠虫越冬基数和越冬存活情况野外调查，分析研究草原鼠虫害发生趋势，组织各地认真开展草原虫害防治工作，累计完成草原鼠虫害防治面积6000多万亩，取得了显著成效。二是切实做好草原防火工作。对全省草原防火安全工作进行专项检查，完成了甘肃省草原火灾应急预案体系建设调查，对预案进行了修订完善。全面落实草原防火24小时值班制度，确保火情信息传输渠道随时畅通。

三、甘肃草原生态保护建设中存在的主要问题和原因

（一）主要问题

1.草原生态总体恶化的势头尚未得到根本遏制。我省地理位置特殊，境内低温寒冷，与干旱少雨并存，自然环境十分恶劣，草原生态极易破坏，恢复难度大。虽然通过实施一系列草原保护建设工程，草原生态退化趋势得到遏制，但全省整体上保护建设速度明显赶不上退化速度，草原生态“局部改善，总体恶化”的趋势依然没有得到有效遏制。目前，全省91％的草原出现不同程度的退化，其中重度退化的占31.02％，中度退化的占48.02％，轻度退化的占11.96％。

2.社会经济发展与草原生态保护的矛盾突出。长期以来，我省主要草原牧区仍是以靠天养畜为主，保持着分散、落后、低效的放牧生产方式。国家实施的草原生态保护工程和政策，只强调生态保护，而没有将人工饲草地建设、牲畜棚圈建设、畜种改良等转变生产方式，提高牧民经济收入的生产性项目纳入工程实施范围，导致牧民增收慢、牧区经济发展后劲不足，生态保护与牧民增收的矛盾日显突出。

3.草原生态保护投入严重不足。我省经济发展比较滞后，财政困难，每年安排草原保护建设的投入很少。近十年，虽然国家加大了投资力度，在全省草原实施了一批草原生态保护项目，但总体投资水平仍然很低，与保护建设草原的巨大需求相比，还远远不够。

4.草原保障体系建设滞后。草原监测和监理体系建设是保护草原生态环境的基础和保障。目前，我省草原科技服务力量还很薄弱，专业技术人员不足，草原监测工作才开始起步。草原监理机构不健全，普遍是与草原站合署办公，专业执法人员不足，监督执法手段落后。

5.草产业发展问题突出。一是扶持力度不够，产业地位低下。对发展草产业在政策指导、项目支撑上举措少，对人工种草和草产品加工重视不够，草产业发展还没有形成强有力的政策措施和良好的发展环境，牧草资源优势和生产能力还没有转化为产业优势和经济优势。二是资金投入较少，产业基础薄弱。草产业开发投资渠道窄，资金投入少，多元化的投入机制尚未形成。三是产业化程度低，产业体系不全。草产业开发企业规模小、实力不强，产品加工层次低，产品结构单一，企业效益低下；牧草种子繁育、质量控制体系不健全，牧草育种工作滞后，牧草种子数量和质量得不到保证；行业管理指导、产品质量检测等体系尚未建立起来，草产品质量无法保证。四是技术支撑乏力，产业效益较低。草产业技术服务体系薄弱，技术力量不足，能力建设滞后。草产业的科研工作比较薄弱，已有的研究成果转化应用不足，成熟技术推广不够，牧草种植、生产加工尚无统一的规范标准。

6.鼠虫害危害频率加快。鼠虫害长期以来一直是我省草原最主要的自然灾害之一，种类多，暴发频繁，分布面积大，危害程度重，对草原生态环境的破坏作用很大。近年来，受气候变异，草原退化等因素的影响，草原鼠虫害问题愈加突出，严重制约草原畜牧业的可持续发展。

（二）主要原因

目前，我省草原生态环境恶化的整体趋势仍未得到根本遏制是多重因素综合作用的结果。

1.传统的资源开发利用方式和生产方式仍未发生根本转变。重开发轻保护、重建设轻管护的思想仍普遍存在，以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地方还很严重，经济快速增长对生态环境造成了巨大压力，超过了生态环境承载能力。

2.人类短视行为对草原生态环境的影响。在畜牧业生产和发展中，盲目追求牲畜存栏数的做法导致天然草地的超载放牧现象严重，我省36%的天然草地存在超载现象，尤其是大面积和大范围的天然草地过度利用，使草地生产力大大减弱，植被覆盖度降低，杂毒草孳生，地表侵蚀和鼠害大面积发生，直接导致天然草地退化。

3.草原生态环境保护管理体制不顺、机制不健全、法制不完善。一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的恶化。目前，我国的法规大多数是政策性的，缺少配套的实施细则，执法部门执法依据不足。

4.生态保护和建设的资金投入不足，补偿机制不健全。牧区的发展和牧民的生活依赖于草原畜牧业的发展，人口增长和生活质量的提高基本依赖于牲畜量的增长和商品率的提高，生态保护与地方经济发展、提高牧民生活之间的矛盾尚无有效的解决办法和长效的补偿机制，投入不足、治理不力是导致草原生态环境恶化的重要原因。

四、对我省加快草原生态保护建设的几点建议

草原是维护我省生态安全的重要战略资源，草原生态建设是我省“生态文明省”建设的重要组成部分。我省生态环境脆弱，加强草原保护、维护草原生态安全的任务十分艰巨。因此，必须深入落实草原保护政策和基本制度，加大草原生态工程建设力度，建立草原生态补偿长效机制，多措并举，正确处理好保护生态、改善民生、科学发展三者的关系，推进草原生态生产生活全面协调可持续发展。

（一）建议继续加大对草原工作的支持力度，使草原生态保护成为全社会的共识和共同行动

目前，草原生态不断恶化的趋势未得到根本扭转，人与自然的矛盾十分突出，这不仅对治理区域内农牧民的脱贫致富和产业的稳步发展构成威胁，而且还影响到全省乃至全国的生态安全。我们要从建设生态文明省和全国生态文明发展大局出发，把甘肃省草原生态环境建设摆在更加突出的地位，呼吁全社会增强生态文明意识，共同关心草原生态环境建设。

（二）建议建立草原生态补偿长效机制，促进草原生态持续改善

本着“保护者受益，使用者尽责”，“谁受益谁补偿，公平、公正”的原则，将“国家要生态，牧民要生活”的不同需求有机结合起来，按照草地不同的生态经济功能，合理确定生态补偿对象、标准和补偿方式，制定相应的补偿措施，要特别重视激励、导向性补偿：对草原保护建设好的地区、单位和农牧户给予表彰与奖励，同时加强对征占用草原补偿费的收缴及破坏草原现象的经济处罚。

（三）建议多层次、多渠道增加对草原生态保护的资金投入，科学保护、利用和建设草地

建立投资主体多元化和投资方式多样化的投入机制。各级政府和有关部门要对草原生态环境建设的投入做出长期安排。采取有力措施，多层次、多渠道、多方位筹措资金，确保长期稳定投入，形成良好的投入机制，科学、有效保护草原生态环境。

（四）建议大力发展现代草原畜牧业，加快农牧民增收步伐

一是加快转变草原畜牧业发展方式。有步骤地推行草原禁牧休牧轮牧制度，引导牧民从天然放牧向舍饲半舍饲转变，实现禁牧不禁养。加大对牧区节水灌溉饲草地建设的投入力度。优化生产布局和畜群结构，提高科学饲养和经营水平。

二是大力扶持良种繁育体系建设。加大对畜牧良种补贴的投入力度，改变头数畜牧业的发展局面。加强畜牧业基础设施建设，改扩建一批种牛场、种羊场，提高种牛、种羊数量和质量，提升产业发展水平。

三是实施农牧优势互补战略。实行农牧结合，加快推进牧区繁育、农区育肥的高效生产格局。大力扶持牧区规模化养殖，提高草原畜牧业的组织化水平。大力扶持半农半牧区发展种草养畜，充分挖掘种养结合的优势。

四是加大牧区动物疫病防控投入力度。指导牧民做好各项免疫和疫病防治工作，确保畜产品安全。

五是开展牧业科技入户行动。针对不同的培训对象和培训需求，通过举办培训班、现场观摩会、科技入户、科技书屋等形式，加强对农牧民的培训，提高其发展现代畜牧业的能力。

（五）建议加强草原监理体系建设，维护草原生态安全

目前，我省已建立草原监理站（所）63个，但普遍存在基础设施建设滞后、监理体系不健全、监理人员不足的问题，开展草原监理工作面临着许多困难。

一是推进各级草原监理机构建设。重点加强草原面积较大、生态环境较脆弱和草原生态建设工程项目区的草原监理机构建设。

二是加强草原监理队伍建设。加强草原监理人员思想政治和职业道德教育，强化执政为民和依法行政的意识，不断提高草原监理人员业务工作能力和水平。

三是强化草原监理装备建设。开展以草原执法监督、监测预警和防火防灾装备建设为重点的基础设施建设，改善草原监理机构工作条件，提高装备水平，增强工作能力。

四是加强内部管理制度建设。科学合理设置草原监理机构内部职能部门，完善内部管理制度，形成用制度管权、靠制度管人、按制度办事的长效机制。

（六）建议加快完善生态移民的相关配套政策，减轻草场压力

生态移民是一项复杂的系统工程，为了较好地解决移民生产、生活问题，必须有政策引导、周密规划、合理布局、制度配套，充分认识安置的难度和利弊因素。在生活保障、后续产业、配套建设、技能培训、提高素质等等方面政府要有统一安排。例如在生产上、移民配套建设上政府应加大专项扶持资金投入，帮助他们进入城镇开辟新的生产门路，创业增收；在技能培训、提高农牧民的素质上，进一步挖掘全社会教育资源，条件具备的学校应安排牧民子女寄宿上学，让更多的适龄子女进入学校接受教育，更多的成年人参加技能培训，掌握新知识，为自谋职业打基础。此外，建议建立生态移民项目的动态评估机制，以实现经济、社会和生态效益的最大化。

（七）建议大力推广先进适用的科技成果，提高草原生态建设的科学化水平

一是大力宣传和普及植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原生态建设、节水农业、旱作农业、生态农业等方面的科技知识。

二是运用卫星遥感、地理信息系统技术，开展草原生态环境保护监测，准确向社会及有关部门合理利用草原资源提供草原生态信息。

（八）建议进一步加强对草原生态的依法管理，开创草原生态保护建设工作的新局面

要广泛宣传和严格执行《宪法》、《草原法》、《环境保护法》、《森林法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》和我省的相关配套法规和实施办法，不断提高全民的法制观念，形成全社会自觉保护生态环境、美化环境的强大氛围。做到严格执法，强化法律监督，依法打击各种破坏生态环境、捕杀野生动物的违法犯罪行为。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时，要统筹考虑生态环境建设，在经济开发和项目建设时，严格执行生态环境有关法律法规，在项目设计中应考虑对周围生态环境的影响，并提出相应评估报告。

（九）建议加强对草原生态保护工作的组织领导，为建设“生态文明省”提供保障

明确生态环境保护与建设工作的目标和任务，层层落实责任，从实际出发，制定本地区的生态环境保护治理规划和管理制度，真正把国家有关生态环境保护的各项政策和省委、省政府制定的各项措施落到实处。要把有关草原生态保护指标和生态成效管理目标内容纳入年度政绩目标考核，切实做到投入、责任、措施、管理四到位。

 

调研组：李晓霞  吕文广  王  玮  安林瑞  陈  娟

撰稿人：安林瑞